江淮等地的污染将有所加强

　　冬季重污染天气频发，除气象因素外，与大气环境容量超载有直接关系。如何改善大气环境容量超载的问题，尤其是较为重大的京津冀地域?国务院开展钻研中心资源与环境政策钻研所副所长李佐军认为，大气污染防治使用总量控制制度等行政管理伎俩容易短期产生成效，但也有一些副作用，通过法治伎俩治霾是基本出路。由于中央利益协调难度较大，要处置京津冀地域的超载问题，归根结底要靠人和制度。

　　任何制度或政策都要同时思考总量、构造、质量以及外部环境，仅强调某个方面都缺乏以处置问题。而且所有制度或政策，都要充分发挥其应有作用，同时克制其副作用。

　　中央气象台12月21日发布每日天气提示称，22日早晨起，受冷空气影响，华北中南部、黄淮北部等地的霾天气将自北向南逐渐减弱或消散。但受传输影响，22日，黄淮南部、江淮等地的污染将有所增强。

　　从12月15日起，至少有27个城市启动了重污染红色预警，其中石家庄、邯郸、衡水、安阳、焦作、郑州等城市空气污染“爆表”超越12个小时。

　　冬季重污染天气频发，除气象因素外，与大气环境容量超载有直接关系。

　　钻研标明，京津冀地域排放总量重大超越大气环境容量，例如一次PM2.5环境超载率大于150%，且实际排放量远高于目前环境统计数据;主要污染物排放强度全国较高，是均匀水平的3.3倍到5倍。

　　如何改善大气环境容量超载的问题，尤其是较为重大的京津冀地域?为此，21世纪经济报道(下称《21世纪》)专访了国务院开展钻研中心资源与环境政策钻研所副所长李佐军。他认为，大气污染防治使用总量控制制度等行政管理伎俩容易短期产生成效，但也有一些副作用，通过法治伎俩治霾是基本出路。

　　法治治霾是基本出路

排水管道封堵，污水管道封堵，管道封堵器

　　《21世纪》：从今年前10个月来看，我国空气质量得到改善。但11月以来，重污染天气频发。除了气象起因外，大气环境容量超载是不是起因之一?

　　李佐军：大气环境容量超载是不时存在的问题。雾霾天比较多，和整个大气中的颗粒物浓度超越了环境自净才干有直接关系。

　　而且，三地的行政级别和政治位置不完全雷同，中央利益的协调难度就较大。目前的京津冀协同开展指导小组，事实上起到了协调的作用。不过，这是个临时性机构，人员有限。针对大气污染，京津冀周边地域及环保部等八部门还成立了京津冀大气污染防治协作小组，这个小组也只是通过会议商量等伎俩协调，缺乏有效的制度安置和联动机制。

　　《21世纪》：大气环境容量超载这么重大，我们该如何治理?

　　李佐军：要采取综合的全方位措施去治理，做到全领域、全环节、全社会、全时段、全伎俩的治理，任何双方面措施都难以抵达成效。

　　《21世纪》：以全伎俩治理为例，详细来说能够采取哪些伎俩?

　　李佐军：要综合采取行政、市场、法治、道德伎俩去治理。大气污染防治不只仅是环保部门，也不只仅是政府部门的事情。而且不可能短期一两年内就很快处置这个问题，需要各个方面独特努力，同时采取全伎俩才干抵达预期成效。

　　从体制机制方面看，需要从两个方面同时发力：

　　一是构建合理的市场机制，比如碳排放权交易机制、排污权交易机制等，市场机制一般本钱较低，且能优化配置资源。

　　二是建立政府管治机制。包括建立和完善管理体制，以减少内耗、造成合力、进步效率;建立鼓励和约束机制，对积极治霾主体和行为停止鼓励，对侵害和消极治霾主体和行为停止约束;建立和完善针对各个主体的监测评价考核奖惩机制。

　　以属于行政管理伎俩的总量控制制度为例。对我国而言，在现有的环境法治背景下，总量控制制度是一种自上而下约束中央政府，及各级环境监管机构有效监管环境的压力传导机制，这种强有力的行政管理伎俩比较容易短期产生成效。

　　不过，目前的总量控制制度也还存在诸多问题。总量控制制度只管推动了主要污染物排放的减少，但环境监管的有效性并未显著改善。“十一五”以来二氧化硫的总量削减、“十二五”以来氮氧化物总量削减，主要奉献来自相对容易监管的火电行业，而普遍的环境严格监管、环境守法的气氛并未明显改善。

　　在目前的总量控制制度下，治污减排措施多数是行政命令措施，如大幅进步排放规范，淘汰落后和过剩产能等。这些制度和政策措施的制定和施行还缺乏政策评估，缺乏本钱收益剖析，有些政策甚至不计本钱。

　　总量控制制度中的总量设定机制、分解机制、调理机制也不完善。在施行中，尚缺乏科学的、规范的、多方参加的总量分解机制;总量控制制度与其他环境监管工具缺乏有效的衔接;同时该制度也有一些副作用。

　　冷空气助推下，笼罩全国约1/7疆土面积的雾霾将慢慢消散。

　　《21世纪》：除了行政伎俩，在法治伎俩上您有何倡议?

　　李佐军：从长远来看，通过法治伎俩治霾是基本出路。这也是国际经历，不管是英国、美国还是日本，较后都是靠法治伎俩，因为只要法治伎俩才干对所有主体提供公平的规则。但从中国的实际来看，短期内法治还难以到位，因此必需要依靠行政伎俩等来治理环境。

　　依靠法治治霾，需要同时在立法、司法和执法三个层面发力。从立法层面来看，如今针对大气污染排放的主要领域，比如燃煤排放、工业排放、汽车尾气排放等，已经有了很多相关规定和政策，但大多没有回升到法律层面。现有的大气法里有一些规定，但规则不细。所以在现实生活中，企业超排了，得到的多是约谈、罚款等行政处分，还没回升到法律层面，不像贪腐等立功可直接判刑。

　　和固废、水等污染相比，大气污染还有一个特点，就是难以判定排污主体、排放数量及其环境影响，故常常不容易确定处分根据。

　　从司法和执法层面来看，已有法律落地较少。司法执法上的问题，与这方面以前根底工作比较薄弱，执法伎俩、执法人员、经费保证不够，全社会法治意识相对欠缺等有关。

　　京津冀中央利益协调难

　　《21世纪》：全国大气环境容量超载重大，其中京津冀地域尤其重大，为什么?

　　李佐军：京津冀地域的确是重大超载地域。前述钻研标明，2010年北京、天津、河北SO2、NOx、一次PM2.5超载率均大于150%，NH3超载率均大于100%。

　　总的来说，有三个方面的起因。

　　一是京津冀地域是重化工业比重比较高的地域，产业构造以钢铁、煤炭等能源资源密集型重化工业为主，煤炭等资源耗费量大，二氧化碳等污染物的排放也较高。

　　二是京津冀地域冬季取暖需求大。尽管东北、西北等地也要取暖，但人口密度没有京津冀大。京津冀城乡都要取暖，农村分散取暖耗费的煤炭又比较多，还不好集中治理。

　　三是京津冀地域的地形也不利于治霾。京津冀在太行山、内蒙古高原等的围绕下，空气扩散条件较差。

　　《21世纪》：针对京津冀地域的超载，该如何治理?

　　李佐军：做任何事情都要问题导向，区别对待。京津冀地域污染排放多，空气污染水平重，治霾的压力也比较大。故在这类地域就应更加高度器重，采取更有力的措施，适当进步排放规范，增强联防联控，做好生态补偿等，否则就难以改变污染恶化趋势，难以提升环境质量。

　　必需供认，京津冀三地在大气污染治理或治霾中面临一些特殊的难题。如以煤炭为主的能源生产构造，短期内难以撼动。在经济开展和环境爱护的矛盾中，相对落后地域往往会优先选择经济开展。

　　若要让河北放弃开展一些高污染的项目、企业和产业，必需处置生态补偿和转移支付问题。但在补什么、补多少、补给谁等问题上，三地往往难以达成共识。

　　京津冀三地开展不均衡，北京、天津比较兴隆，河北则比较落后，正处于工业化城镇化快速推进时期，需要大规模开展重化工业和推进根底设备建立，而开展高新技术产业和现代效劳业的条件则差些，因此在京津冀三地采取统一的行动就比较难。

　　有钻研发现，假如全国所有地级城市PM2.5年均浓度达标，SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的环境容量别离约为1360万吨、1260万吨、620万吨和630万吨。而2010年全国实际SO2、NOx、一次PM2.5和NH3排放量别离超越环境容量的66%、81%、96%、52%。

　　处置京津冀地域的超载问题，归根结底要靠人和制度，要靠科学的制度设计调动每个主体治霾的积极性，要靠联防联控机制的设计处置治霾合力的造成问题，要靠区域统一碳排放权交易机制等处置低本钱治霾和优化资源配置问题，要靠进步排放规范优化产业和能源构造，要靠加快建立生态补偿机制和转移支付机制处置相对落后地域治霾后顾之忧问题